DEWAN PERWAKILAN DAERAH

REPUBLIK INDONESIA

———–

PANDANGAN/PENDAPAT

DEWAN PERWAKILAN DAERAH

REPUBLIK INDONESIA

TERHADAP

RUU TENTANG KEISTIMEWAAN

PROVINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA

—————

Dibacakan oleh:

Dani Anwar (Nomor Anggota B-41)

Denty Eka Widi Pratiwi (Nomor Anggota B-51)

I Wayan Sudirta (Nomor Anggota B-67)

Bismillahirrahmanirrahiim,

Yang Kami hormati :

Pimpinan dan Bapak/Ibu Anggota Komisi II DPR RI,

Menteri Dalam Negeri beserta jajarannya,

Menteri Hukum dan HAM beserta jajarannya,

Rekan-Rekan Anggota DPD RI yang kami banggakan,

Serta hadirin sekalian.

Assalamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh

Salam sejahtera bagi kita semua,

Om Swasti Astu,

Pertama-tama marilah kita panjatkan puji dan syukur kehadirat Allah SWT, Tuhan Yang Maha Esa karena atas rahmat dan hidayah-Nya kita dapat mengikuti rapat kerja bersama antara DPR RI, DPD RI, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Hukum dan HAM, dalam rangka penyampaian pandangan/pendapat Fraksi-fraksi dan DPD RI terhadap Penjelasan Presiden/Pemerintah atas RUU tentang Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta atau disingkat RUU K DIY.

Sebagaimana diketahui bersama bahwa pada tanggal 26 Januari 2011 yang lalu, Pemerintah melalui Menteri Dalam Negeri telah menyampaikan “Keterangan Pemerintah atas RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta” sebagai momentum awal dimulainya pembahasan RUU K DIY di DPR.

Sesuai agenda rapat kerja pada hari ini dan sebagai bentuk tanggungjawab kelembagaan, kami mewakili Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia akan menyampaikan Pandangan/Pendapat DPD RI terhadap Keterangan Pemerintah tersebut. Adapun Pandangan/Pendapat DPD RI ini disusun dengan sistematika sebagai berikut:

Pertama; Pendahuluan,

Kedua; Pandangan DPD RI terhadap Keterangan Pemerintah dan RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta,

Ketiga; Pendapat DPD RI terhadap:

• Keterangan Pemerintah,
• RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, dan
• Pengakuan dan Penghormatan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia; serta

Keempat; Penutup.

I. PENDAHULUAN

Hadirin yang kami muliakan.

Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah melahirkan DPD RI sebagai sebuah lembaga negara baru dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Salah satu tanggung jawab kelembagaan baru tersebut sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22D ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah “ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.”

Kewenangan sebagaimana kami sebutkan di atas sejatinya merupakan salah satu “instrumen perjuangan” DPD RI dalam memperjuangkan aspirasi masyarakat daerah pada tingkat pusat. Hal ini sejalan dengan tujuan dibentuknya lembaga ini yaitu sebagai panyalur aspirasi masyarakat dan daerah untuk memperkuat fungsi DPR sebagai penyalur aspirasi faham politik rakyat.

Dengan kehadiran DPD RI, maka sistem perwakilan yang dianut Indonesia merupakan sistem yang khas Indonesia karena dibentuk berdasarkan kebutuhan, kepentingan, serta tantangan bangsa dan negara Indonesia.

Namun demikian, dalam perjalanannya, ruang gerak lembaga baru ini masih jauh dari cita-cita pembentukannya. DPD RI sangat menyayangkan pengaturan lebih lanjut ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang memberi kewenangan kepada DPD RI untuk ikut membahas RUU yang berkaitan dengan daerah direduksi hanya pada batas “menyampaikan pandangan/pendapat” serta “penyampaian pendapat mini”.

DPD RI sangat memahami serta menghargai bahwasanya kekuasaan membentuk undang-undang merupakan “peran” DPR sebagaimana terdapat dalam ketentuan Pasal 20 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Namun, berdasarkan UUD Pasal 22D ayat (2) seharusnya DPD RI diberikan kesempatan untuk ikut membahas secara utuh dalam Tingkat I pembahasan RUU yang menyangkut urusan daerah.

Perlu dipahami dan direnungkan bersama, bahwasanya keberadaan Pasal 22D ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 bukan dimaksudkan untuk “mereduksi” atau bahkan “mengganggu” tugas dan kewenangan DPR dalam melaksanakan kekuasaan membentuk undang-undang.

Keberadaan Pasal 22D ayat (2) tersebut justru berupaya memperkuat produk-produk legislasi yang dihasilkan DPR karena dalam pembahasannya terdapat DPD RI sebagai wakil daerah.

Namun demikian, ditengah “keterpaksaan hukum” tersebut, DPD RI pada hari ini tetap akan menyampaikan Pandangan/Pendapat terhadap RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta kepada DPR RI sebagaimana Surat Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor LJ.02.01/0607/DPR-RI/1/2011 perihal undangan penyampaian Pandangan/Pendapat Fraksi-Fraksi dan DPD RI terhadap Penjelasan Presiden/Pemerintah atas RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

Hadirin yang kami muliakan,

Selanjutnya terkait dengan substansi RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang disusun oleh Pemerintah. Apabila kita membaca secara cermat RUU ini, memang tidak ada keraguan bahwa persoalan mendesak yang dihadapi masyarakat Yogyakarta saat ini adalah instrumen hukum yang legitimit untuk mengakui/mengukuhkan (recognition principle) dan menghormati (respectation) Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta.

Hal ini dikarenakan, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 sudah mengukuhkan eksistensi DIY sebagai sebuah Pemerintahan Daerah di Indonesia, namun masih belum secara jelas mengatur keistimewaan termasuk di dalamnya kewenangan dan sistem pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta.

Dengan adanya amandemen Konstitusi Republik Indonesia dan beberapa perubahan undang-undang dibidang pemerintahan daerah serta undang-undang sektoral lainnya, perlu dipikirkan untuk melegitimasi keistimewaan Yogyakarta agar keistimewaan tersebut tidak hanya menjadi ruang kosong yang akan mengganggu kestabilan Daerah Istimewa Yogyakarta pada khususnya maupun kestabilan nasional pada umumnya.

Sehingga diharapkan persoalan dead lock terkait pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta di DPRD pada tahun 1998 tidak kembali terulang pada pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta dalam waktu yang akan datang.

Hadirin yang kami banggakan,

Kendati keistimewaan Yogyakarta masih membutuhkan pengakuan formil atau pengesahan melalui sebuah peraturan perundang-undangan khususnya terkait pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur, sesungguhnya masyarakat Yogyakarta termasuk seluruh elemen yang ada di dalamnya menyikapi permasalahan ini dengan kepala dingin. Namun demikian, kondisi sosio-politik Daerah Istimewa Yogyakarta beberapa waktu terakhir ini justru “memanas” terkait dengan isu keistimewaan ini.

Polemik mengenai keistimewaan Yogyakarta kembali mengemuka keruang publik, ketika Presiden Susilo Bambang Yudhoyono membuka rapat kabinet terbatas di kantornya, Jakarta, Jumat 26 November 2010. Menurut beliau, terdapat 3 (tiga) hal yang harus diperhatikan dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang Keistimewaan Yogyakarta, yaitu:

Pertama : Pilarnya adalah pilar nasional yakni Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang di dalam Undang-Undang Dasar telah mengatur dengan gamblang.

Kedua : Harus dipahami bahwa keistimewaan DIY itu sendiri berkaitan dengan sejarah dari aspek-aspek lain yang harus diperlakukan secara khusus sebagaimana pula yang diatur dalam Undang-Undang Dasar.

Ketiga :    Harus diperhatikan aspek Indonesia adalah negara hukum dan negara demokrasi. “Nilai-nilai demokrasi tidak boleh diabaikan. Oleh karena itu, tidak boleh ada sistem monarki yang bertabrakan dengan konstitusi maupun nilai-nilai demokrasi”.

Pernyataan Presiden tersebut dengan cepatnya mengemuka dan ramai diperbincangkan di media, hingga menimbulkan aksi massa dimana Presiden dianggap menggugat Keistimewaan Yogyakarta di dalam NKRI.

Menurut Peneliti LSI – Burhanuddin Muhtadi, Presiden seharusnya menjelaskan arti kata ‘monarki’ sehingga tidak menimbulkan ruang tafsir seolah-olah dia mengugat keistimewaan Yogyakarta. Dalam ilmu politik, terdapat 2 (dua) jenis monarki. Pertama: monarki absolut yang tidak sejalan dengan demokrasi; dan Kedua: monarki konstitusional yang sejalan dengan demokrasi.

Namun dibelakang waktu, pernyataan Presiden tersebut kemudian diklarifikasi, bahwa keistimewaan Yogyakarta bukan monarki. Berikut kutipannya:

”Kalau dari sisi politik praktis, tolong dicatat, sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan di negeri ini, saya berpendapat bahwa untuk posisi kepimimpinan Gubernur DIY 5 (lima) tahun mendatang, tetap Sultan Hamengku Buwono X”. Pemerintah, merasa perlu mewadahi mekanisme pemilihan kepala daerah dalam suatu undang-undang. Ketentuan kepemimpinan ini juga terkait dengan suksesi ketika Sultan dan juga Paku Alam IX, yang saat ini menjadi Wakil Gubernur DIY, berhalangan tetap. “Yang tengah kita pikirkan, dan kita rancang bersama DPR adalah keistimewaan DIY dalam arti utuh dan menyeluruh, yang dalam undang-undang dewasa ini belum diatur secara eksplisit”.

Pernyataan Presiden di atas dapat dicatat sebagai “puncak” dari dinamika politik yang menyertai polemik tentang Daerah Istimewa Yogyakarta.

II. PANDANGAN DPD RI TERHADAP KETERANGAN PEMERINTAH DAN RUU KEISTIMEWAAN PROVINSI DAERAH ISITIMEWA YOGYAKARTA

Hadirin yang kami muliakan.

Terhadap pengakuan atau pengukuhan (recognition) dan penghormatan (respectation) Daerah Istimewa Yogyakarta, DPD RI berpandangan bahwa pelestarian keistimewaan tidak saja menjadi keniscayaan sejarah dan konstitusi, melainkan merupakan fakta politis dan empiris yang tidak mudah dihapuskan oleh kondisi zaman yang berubah.

Cita bernegara (Staat Idee) bangsa Indonesia sebagaimana dirumuskan dan disepakati oleh para pendiri bangsa menetapkan bahwa Indonesia adalah bercita negara persatuan. Indonesia terdiri dari berbagai suku bangsa, agama, dan ras yang terbentang di seantero nusantara dalam satu ikatan “Bhineka Tunggal Ika”.  Keberagaman komponen pembentuk bangsa Indonesia harus dihormati dan diberi peran dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Selanjutnya, DPD RI memandang terdapat 5 (lima) landasan terhadap pengakuan/pengukuhan dan penghormatan Daerah Istimewa Yogyakarta, yaitu landasan: filosofis, sejarah, sosio-politis, juridis konstitusional, dan teoritis.

PERTAMA, LANDASAN FILOSOFIS

Vox Populi Vox Dei, sebagai ruh demokrasi menunjukkan bahwa demokrasi harus benar-benar berpijak pada kehendak rakyat. Secara khusus, apabila kita berbicara tentang Yogyakarta, maka kehendak rakyat Yogyakarta semestinya menjadi ruh demokrasi yang harus diakomodir.

Dalam perspektif ini, demokrasi tidak semata berbicara mengenai kebebasan memilih dan dipilih, tetapi demokrasi harus bisa mengakomodir aspirasi rakyat yang sebenarnya. Jika rakyat masih menginginkan kepemimpinan Sri Sultan Hamengku Buwono dan Paku Alam pada pemerintahan DIY, maka hal inilah yang harus dipahami secara jernih dan diakomodir oleh Pemerintah, bukan malah memaksakan perubahan pada konsepsi keistimewaan Yogyakarta.

KEDUA, LANDASAN SEJARAH

Fakta sejarah menunjukan bahwa Yogyakarta dalam  Perjanjian Gianti Tahun 1755 sebagai ”negara berdaulat” dengan wilayah teritorial dan penduduk yang jelas. Status negara atau “nagari” tersebut diperkuat oleh dokumen sejarah seperti dalam Kontrak Politik antara Sri Sultan HB IX dengan Adam Lucean pada tahun 1940 dan Perjanjian dengan pemerintahan Dai Nippon Jepang tahun 1942.

Asal usul Keistimewaan Yogyakarta sebagaimana tercatat dalam tiga dokumen tersebut antara lain dapat dirunut dari pengakuan atas gelar keagamaan bagi Sri Sultan Hamengku Buwono yaitu “Ingkang Sinuwun Kangdjeng Sultan Hamengku Buwono Senopati Ing Ngalogo Abdurrachman Sajidin Panotogomo Khalifatullah” yang kurang lebih bermakna Sultan adalah penguasa yang sah di dunia yang fana ini, yang memiliki kekuasaan untuk menentukan perdamaian dan peperangan serta menjadi panglima tertinggi angkatan perang dan menjadi wakil tuhan. Keistimewaan tersebut juga tergambar dari adanya hubungan kekuasaan antara Sri Sultan dengan kekuasaan pemerintahan yang bersifat langsung kepada Gubernur Jenderal di Jakarta.

KETIGA, LANDASAN SOSIO POLITIS

Keberadaan keistimewaan Yogyakarta terus terpatri kuat setelah Indonesia menyatakan Proklamasi Kemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945. Secara sosio-politis, Maklumat Sri Sultan HB IX tanggal 5 September 1945 yang menunjukan adanya sikap tulus yang disertai jiwa dan semangat pengorbanan sejati untuk bergabung menjadi bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Secara sosio-politik, dokumen yang mengakui keberadaan Yogyakarta sebagai daerah istimewa tersebut ditandai oleh adanya dwitunggal kepemimpinan di Yogyakarta. Keberadaan Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paduka Paku Alam sebagai sistem kepemimpinan kerajaan atau pemimpin komunitas adat dengan Kraton dan Puro Paku Alaman adalah tempat dimana kekuasaannya berada di  tanah Jawi, didukung masyarakatnya (Kawulo Ngayogyokarto Hadiningrat), dengan pemberlakuan sistem hukum adat (Pepakem Ndalem), yang sejak dulu sampai sekarang  masih berlaku efektif.

KEEMPAT, LANDASAN JURIDIS KONSTITUSIONAL

Keberadaan Keistimewaan Yogyakarta menjadi sangat kuat untuk dilestarikan oleh karena alasan juridis konstitusional dari kesadaran The Founding Fathers untuk memberikan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan peraturan perundang-undangan lainnya sebuah keistimewaan.

Sebagai sumber hukum tertinggi, Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan juga Pasal 18B (Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hasil amandemen) menghormati hak-hak asal-usul daerah yang bersifat istimewa, jaminan keistimewaan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut diberikan, bukan merupakan bentuk hutang budi politik atau kompensasi atas penggabungan diri Yogyakarta pada NKRI, melainkan murni pengakuan dan penghormatan yang obyektif dan autentik.

Menurut Fajrul Falaakh, Penjelasan Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang terbit pada Februari 1946, menyebut dua macam daerah istimewa:

Pertama      : daerah swapraja atau Zelfbesturende Landschappen yang pada masa Hindia Belanda berhubungan tak langsung dengan pemerintah, Pasal 21 ayat (2) Indische Staatsregeling, dan disebut Kooti pada masa Jepang. Kategori ini mencakup “Nagari Ngajogjakarto Hadiningrat”.

Kedua         : persekutuan hukum adat atau Zelfstandige Volksgemeenschappen yang mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri serta memiliki asal-usul dan susunan asli, Pasal 128 ayat (3) Indische Staatsregeling.

KELIMA, LANDASAN TEORITIS

Otonomi khusus termasuk di dalamnya pengertian “daerah istimewa”, menurut Gabrielle Ferrazi, merupakan salah satu bentuk desentralisasi asimetris, yakni pendekatan desentralisasi yang membedakan derajat desentralisasi antar unit pemerintahan.

Desentralisasi asimetrik adalah suatu model yang dapat digunakan untuk mencapai tujuan politis yaitu kesejahteraan rakyat dan stabilitas nasional. Daerah-daerah yang memiliki kekhususan, melalui struktur teritorial pemerintahan yang khusus akan terakomodasikan dalam suatu deviasi sosial yang memiliki kekhususan berdasarkan sejarah, etnis, bahasa, dan agama, ataupun kombinasinya kekhususan membentuk identitas yang tidak boleh diabaikan dalam konstitusi nasional.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengakui kenyataan historis daerah-daerah istimewa sebagai sub-sistem negara, karena secara empiris ada hak yang telah dimiliki sejak semula atau disebut hak autochtoon yaitu hak yang dimiliki sebelum terbentuknya negara.

Walaupun Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 dan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 telah menyeragamkan format pemerintahan daerah, namun status khusus pada daerah yang memiliki hak asal-usul dan susunan asli (Zelfbesturende Landschappen) tetap diakui kedudukannya sebagai daerah istimewa.

Sebagai sebuah pilihan, otonomi khusus memang lebih sulit dikelola karena lebih kompleks dan membutuhkan kapasitas yang tinggi dari Pemerintah Pusat. Namun bagi Pemerintah, langkah ini memang harus diambil sebagai upaya untuk menarik kembali daerah-daerah yang ingin memisahkan diri ke dalam satu kesatuan nasional.

Disamping NKRI sendiri mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Yang dimaksud satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus adalah daerah yang diberikan otonomi khusus. Daerah-daerah yang diberikan otonomi khusus ini adalah Provinsi Papua, Provinsi Nangroe Aceh Darussalam, dan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta.

Hadirin yang kami banggakan

Status istimewa yang melekat dalam Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan bagian integral dalam sejarah pendirian negara Indonesia. Pilihan untuk menjadi bagian Indonesia merupakan refleksi filosofis Kesultanan, Pakualaman, dan masyarakat Yogyakarta secara keseluruhan.

Perlu kita perhatikan baik-baik, sesungguhnya setelah bangsa Indonesia memproklamasikan kemerdekaannya pada tanggal 17 Agustus 1945, meskipun Yogyakarta dapat saja menjadi sebuah negara yang merdeka dan berdiri sendiri, Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Paku Alam VIII dengan jiwa kebangsaan dan persatuannya memilih memutuskan untuk menjadi bagian tak terpisahkan dari Indonesia.

Masing-masing tokoh ini, secara terpisah tetapi dengan format dan isi yang sama, mengeluarkan Amanat tertanggal 5 September 1945 yang kemudian dikukuhkan dengan Piagam Kedudukan Presiden Republik Indonesia tertanggal 19 Agustus 1945 yang diserahkan pada tanggal 6 September 1945 menyatakan integrasi Yogyakarta ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia dengan memilih status keistimewaan.

Sebagai negara yang baru saja memproklamasikan kemerdekaannya, tentunya Indonesia sangat membutuhkan pengakuan dari negara lain. Sudah barang tentu keputusan bergabungnya negara Ngajogyokarto Hadiningrat (sebagai negara berdaulat) tersebut memiliki arti sangat penting bagi Indonesia karena telah memberikan wilayah dan penduduk yang kongkrit bagi Indonesia.

Sesungguhnya sifat kenegaraan dan kebangsaan kedua tokoh tersebut, dapat menjadi pertimbangan dalam penyusunan RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang ditujukan untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik, demokratis, ketentraman dan kesejahteraan masyarakat, menjamin ke-bhinnekatunggal-ika-an, dan melembagakan peran dan tanggung jawab Kasultanan dan Pakualaman dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta yang merupakan warisan budaya bangsa.

Dari kelima argumentasi di atas, tidaklah berlebihan bila pengakuan keistimewaan hanyalah diberlakukan di  Provinsi DIY. Kedudukan akan status Keistimewaan DIY hanya satu-satunya dalam NKRI tidak saja merupakan keniscayaan sejarah, dan konstitusi, melainkan juga fakta sosiologis yang sampai sekarang masih didukung oleh masyarakat Yogyakarta khususnya, dan masyarakat Indonesia pada umumnya.

III. PENDAPAT DPD RI TERHADAP RUU KEISTIMEWAAN PROVINSI DAERAH ISITIMEWA YOGYAKARTA

Hadirin yang kami muliakan.

Setelah DPD RI melakukan kajian panjang dan mendalam terhadap pengakuan/pengukuhan (recognition) dan penghormatan (respectation) DIY sebagaimana diuraikan sebelumnya, DPD RI berpendapat sebagai berikut:

1. PENDAPAT DPD RI TERHADAP KETERANGAN PEMERINTAH

Keterangan Pemerintah atas RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang dibacakan oleh Menteri Dalam Negeri pada tanggal 26 Januari 2011 yang lalu merupakan dokumen hukum yang penting dalam proses pembentukan Undang-Undang.

Keterangan tersebut adalah kehendak/cita politik hukum (rechts idee) dari pemerintah selaku inisiator atau pengusul RUU ini. Politik hukum ini tidak dapat diabaikan begitu saja, karena apa yang ada dalam politik hukum tersebut akan “mengalir” menjiwai seluruh bagian, bab, pasal, dan ayat dalam RUU. Apalagi sebagaimana dikemukakan oleh Mahfud MD dalam bukunya yang berjudul Politik Hukum Indonesia: “Hukum adalah produk politik”.

Lebih lanjut DPD RI berpendapat bahwa Keterangan Pemerintah atas RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta pada hakekatnya “bertentangan dengan konstitusi, ambigu, dan tidak konsisten”. Hal ini dapat diuraikan berdasarkan argumentasi berikut ini.

Pertama : Kehendak pemerintah adalah secara sepenuhnya mengakui eksistensi Kasultanan dan Puropakualaman, namun begitu sampai pada sikap mengenai pengisian gubernur, justru tidak mengakui eksistensi Kasultanan dan Puropakualaman dengan alasan-alasan yang seolah-olah konstitusional. Bahkan pada kesempatan pertemuan antara DPD RI dan forum rektor se Yogyakarta, terungkap pernyataan yang senada terhadap ambigusitas dan inkonsistensi keterangan pemerintah tersebut.

Perlu ditegaskan bahwa keberadaan Sri Sultan dan Paku Alam secara kultural merupakan lambang dari persekutuan hukum otonom. Penggunaan Pasal 18 ayat (4) Udang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak serta merta berdiri sendiri, karena masih ada Pasal 18B ayat (1) yang menjamin keberadaan keistimewaan Yogyakarta.

Pada kenyataannya Pemerintah justru hanya menyebut secara sepintas keberadaan Pasal 18B ayat (1). Ini merupakan sebuah upaya penyampingan ketentuan konstitusi (pelanggaran konstitusional) yang sengaja dilakukan oleh Pemerintah di depan lembaga negara yakni DPR dan DPD.

Kedua : Prinsip-prinsip yang digunakan dalam menyusun regulasi keistimewaan sebagaimana tertuang dalam Keterangan Pemerintah halaman 8 sampai dengan halaman 10 justru berbeda dengan asas yang ada di dalam RUU itu sendiri dan sangat tidak memadai.

Di dalam Keterangan Pemerintah hanya dikemukakan tiga prinsip yang juga sebagai asas dalam RUU, yaitu asas atau prinsip ke-bhineka-tunggal-ika-an, efektivitas pemerintahan, dan pendayagunaan kearifan lokal. Padahal, di dalam RUU ini terdapat tiga asas lainnya lagi yaitu demokrasi, pengakuan atas hak asal usul, dan kepentingan nasional.

Bahkan ada prinsip/asas yang di dalam RUU tidak ada, namun dalam Keterangan Pemerintah ada, yaitu prinsip kerakyatan. Disini tampak jelas inkonsistensi politik hukum Pemerintah dalam membentuk Undang-Undang yang mengatur DIY.

Selain itu, prinsip/asas yang dikemukakan Pemerintah maupun yang ada dalam RUU sebenarnya juga masih minimalis. Setidaknya Pemerintah mengemukakan pula prinsip-prinsip berikut:

a.               Kesejarahan eksistensi dan perkembangan organisasi persekutuan hukum (Prinsip historis);

b.               Organisasi persekutuan hukum dan wewenang yang dimiliki (Prinsip otoritas);

c.               Kemampuan Organisasi persekutuan hukum dalam menyesuaikan diri terhadap perkembangan sistem politik ketatanegaraan (Prinsip adaptasi);

d.    Kontribusi organisasi persekutuan hukum terhadap kesejahteraan masyarakat, keberadaan bangsa dan negara (Prinsip Kontribusi); dan

e.               Kemampuan dalam menampung tuntutan demokratisasi dan pluralisme (Prinsip responsive).

Ketiga: Jika kita mencermati di dalam halaman 10 dan halaman 11 Keterangan Pemerintah, Pemerintah mengemukakan bahwa prinsip Pendayagunaan Kearifan Lokal bermakna pengakuan dan peneguhan peran Kesultanan dan Pakualaman tidak dilihat sebagai upaya pengembalian nilai-nilai dan praktek feodalisme.

Keterangan tersebut bertolak belakang dengan ketentuan Tata Cara Pengisian Jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana diatur dalam Pasal 17 sampai dengan Pasal 24 RUU tentang Keistimewaan Provinsi DIY yang diusulkan Pemerintah. Justru dalam tata cara pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur, terdapat anasir-anasir feodalisme, misalnya ketentuan Pasal 17 ayat (1):

“Calon Gubernur dan Wakil Gubernur dapat berasal dari:

a. Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam yang bertahta;

b. kerabat kasultanan dan kerabat Pakualaman;

c. masyarakat umum.”

Ketentuan ini secara eksplisit mengukukuhkan adanya stratifikasi sosial di DIY, yaitu level raja (sultan), level ksatria (kerabat sultan), dan level jelata (rakyat umum).

Bukankah justru inilah feodalisme? Stratifikasi ini bertentangan dengan prinsip negara hukum yang diatur dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yaitu equality before the law.

Dalam sebuah Negara demokrasi, asal usul calon tidak dipersoalkan karena setiap manusia adalah setara (every human being was born free and the same dignity (lihat pembukaan Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia)).

Lazimnya dalam Negara demokrasi yang dipersyaratkan adalah kriteria orang yang berhak dipilih, misalnya umur, tingkat pendidikan, dan lainnya. Dengan demikian asal usul calon sangat kontradiktif dengan prinsip negara hukum dan demokrasi yang disuarakan oleh Pemerintah.

Keempat, dalam halaman 11 Keterangan Pemerintah, Pemerintah mengatakan bahwa ia telah merumuskan di dalam RUU yang merupakan pengakuan secara “legal” posisi Kesultanan dan Puro Pakualaman sebagai warisan budaya bangsa. Keterangan ini mengisyaratkan seakan-akan posisi Kesultanan selama ini masih ilegal karena belum ada peraturan perundang-undangan yang mengaturnya.

Keterangan tersebut perlu diluruskan karena tanpa RUU ini sebetulnya pengakuan terhadap Kasultanan dan Puro Pakualaman sudah ada sejak ditetapkannya Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tanggal 18 Agustus 1945. RUU ini seyogyanya hanya mengatur lebih lanjut soal keistimewaan dan tata pemerintahannya sebagai sebuah bentuk penghormatan dan penghargaan terhadap Kesultanan dan Puro Pakualaman dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia.

Kelima, Pemerintah sendiri tampaknya masih ragu-ragu terhadap substansi RUU yang sudah diajukan ke DPR. Hal ini dapat dilihat dengan jelas ketika Pemerintah dalam keterangannya masih menyebutkan “…..Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama atau sebutan lainnya yang lebih tepat” sebagaimana termaktub dalam halaman 12 dan 13 Keterangan Pemerintah.

Keragu-raguan ini tidak boleh terjadi karena hanya akan menimbulkan persangkaan negatif bahwa tidak ada keseriusan atau kajian yang mendalam tentang hal yang diragukan tersebut dan terkesan Pemerintah main-main dengan RUU yang diajukan.

Keenam, dalam halaman 12 Keterangan Pemerintah disebutkan bahwa “kewenangan istimewa dalam urusan kebudayaan, pertanahan, dan penataan ruang diwujudkan melalui kewenangan penuh dalam menetapkan kebijakan-kebijakan dan dalam merumuskan Peraturan Daerah Istimewa”.

Apabila kita cermati lebih lanjut, Keterangan Pemerintah tersebut kontradiktif dengan ketentuan Pasal 24 ayat (2), Pasal 27 ayat (2), dan Pasal 28 ayat (6) RUU K DIY yang mengatur bahwasannya Peraturan Daerah istimewa harus mendapat persetujuan Pemerintah, atau mendapat pengesahan dari Menteri Dalam Negeri.

Jika Perdais harus mendapat pengesahan Pemerintah terlebih dahulu, dimana letak keistimewaannya? Ketentuan ini jelas memberangus keistimewaan DIY yang salah satunya diwujudkan dengan kewenangan membentuk Peraturan Daerah Istimewa. Dan perlu diketahui bersama bahwa khusus terkait permasalahan pertanahan, sejak tahun 1965 Sri Sultan Hamengku Buwono IX yang memiliki “heritage” di bidang pertanahan, mengintegrasikan pengaturannya ke dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Pokok-Pokok Agraria (UU PA).

Hal ini menandakan bahwa jauh hari sebelum ada UUPA, kasultanan sebenarnya sudah memiliki tatacara tersendiri dalam melakukan pengaturan pertanahan. Keadaan seperti ini juga diakui oleh UUPA yang menandaskan bahwa pengaturan pertanahan berdasarkan hukum adat.

Ketujuh, alasan historis praktis yang digunakan Pemerintah sebagaimana dijelaskan pada halaman 14 Keterangan Pemerintah, mengemukakan bahwa tidak dapat menganalogikan DKI Jakarta dengan DIY. Argumentasi tersebut adalah kurang tepat atau bahkan cenderung “akal-akalan” mengingat secara prinsip DKI dengan DIY memang berbeda. DKI adalah daerah khusus, sedangkan DIY adalah daerah istimewa. Dengan demikian memang tidak dapat dibandingkan bahkan dianalogikan.

Sebenarnya yang perlu dipahami dalam konteks ini adalah kekhususan yang ada di DKI Jakarta dengan dapat melakukan penetapan Walikota dan Bupati di DKI tanpa melalui pemilihan merupakan sebuah bentuk kekhususan yang sesuai dengan Pasal 18B ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Demikian pula Pasal 18B ayat (1) berlaku juga untuk DIY, sehingga berdasarkan keistimewaan yang dimiliki maka dapat melakukan penetapan Gubernur tanpa melalui pemilihan.

Pemerintah dalam Keterangan tersebut juga kurang cermat dengan menyebutkan “Praktek penetapan Walikota/Bupati di DKI Jakarta” menurut Pemerintah diperbolehkan karena di Jakarta Walikota dan Bupati bersifat administratif, bukan satuan pemerintahan otonom. Padahal dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai instrumen pelaksanaan sistem pemerintahan daerah, tidak dikenal adanya daerah yang bersifat administratif.

Secara teoritis daerah yang bersifat administratif muncul karena asas dekonsentrasi. Menurut Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.

Dengan demikian keterangan pemerintah justru membuktikan bahwa telah terjadi pembiaran pelanggaran terhadap Undang-Undang Pemerintahan Daerah tersebut. Pembiaran semacam ini secara konstitusional memang memiliki dasar Pasal 18B Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terkait dengan khususan dan keistimewaan. Pertanyaannya adalah, mengapa konsistensi yang sama tidak diberlakukan di Yogyakarta? Ini bukti bahwa pemerintah inkonsisten.

Lebih lanjut DPD RI berpandangan bahwa, argumen yang disampaikan oleh Pemerintah mengenai penetapan Gubernur DIY bertentangan dengan Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan bertentangan dengan Pasal 27 ayat (1) serta bertentangan dengan Pasal 28D ayat (3) tidak sejalan dengan pertimbangan hukum Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 11/PUU-VI/2008 hari Jumat, tanggal 1 Agustus 2008.

Pertimbangan hukum Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa Pasal 18B ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menjadi dasar pengaturan yang sifatnya khusus bagi DKI Jakarta sehingga kekhususan di DKI dalam beberapa hal tidak sejalan dengan ketentuan Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Berdasarkan pertimbangan yang sama dengan pertimbangan MK dalam Putusan tersebut di atas semestinya Pasal 18B ayat (1) harus diperlakukan sebagai norma konstitusional yang setara dengan norma lainnya sehingga dapat digunakan juga untuk mengecualikan Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 bagi Daerah Istimewa Yogyakarta.

Kesembilan, dalam halaman 12 Keterangan Pemerintah, pemerintah berargumen bahwa jika pengisian Gubernur dilakukan dengan penetapan maka akan mengabaikan nilai demokratis dan melanggar prinsip kesetaraan.

Arah perubahan kedua dalam BAB VI, khususnya Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia memperkuat dan memperjelas konsepsi otonomi daerah. Pasal 18 ayat (1) dan ayat (2) memuat aturan umum tentang susunan pembagian daerah NKRI dalam daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

Adanya cara penetapan untuk suksesi kepala daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta tentu saja tidak bertentangan dengan prinsip demokrasi konstitusional. Merujuk pada putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 11/PUU-VII/2008 menyatakan ada beberapa hal yang melandasi berlakunya keistimewaan yang ada di beberapa daerah otonom, yang menurut DPD RI termasuk Daerah Istimewa Yogyakarta. Landasan tersebut antara lain sebagai berikut:

a.         Kenyataan bahwa bangsa ini dibangun atas berbagai keragaman budaya dan wilayah yang memiliki kekhususan dan/atau keistimewaan tertentu, menyebabkan terdapat perbedaan potensi dan kontribusinya dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang perlu diakomodir dan memerlukan pengakuan tersendiri.

b.         Kekuatan latar belakang historis yang berbeda-beda, ada daerah-daerah tertentu yang mempunyai susunan asli pemerintahan dan hukum adat yang masih diakui dan dihormati dan menjadi hukum yang hidup (living law), harus dipandang sebagai daerah yang bersifat istimewa karena asal-usulnya, maka harus disadari bahwa adanya perbedaan potensi, kemampuan daerah serta kekhususan otonomi, budaya, dan wilayah maupun adanya daerah-daerah yang memiliki asal-usul yang bersifat istimewa, tidak dapat dihapuskan begitu saja dengan keberadaan NKRI. Sehingga pengakuan terhadap keistimewaan daerah penting dalam rangka mempertahankan konstruksi negara kesatuan yang berlandaskan prinsip ke-bhineka tunggal ika-an, dimana perbedaan-perbedaan yang ada dipersatukan dalam satu kesatuan tanpa bermaksud menyeragamkan.

Jika  secara historis sampai saat ini masih ada keterikatan yang kuat antara masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta dengan kasultanan, khususnya pada kepemimpinan Sultan sebagai Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta, maka upaya perubahan konsepsi keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta hanya akan mengancam stabilitas negara kesatuan (enheidstaat).

Kesepuluh, Pemerintah mengkhawatirkan bahwa ketika Gubernur dan Wakil Gubernur ditetapkan maka akan terjadi persoalan ketika yang bersangkutan dalam kondisi uzur atau masih belum dewasa untuk memimpin. Kekhawatiran pemerintah terhadap masalah tersebut sangat tidak beralasan karena mekanisme suksesi internal keraton sudah membuktikan selama lebih kurang 260 tahun selalu dapat diselesaikan dengan mekanisme paugeran internal keraton. Bahkan dalam situasi sulit karena intervensi penjajahan Belanda, keraton-pun mampu menyelesaikan suksesi kepemimpinan internal dengan baik.

Jika Sultan Hamengku Buwono uzur atau belum cukup umur, maka untuk sementara yang menjalankan pemerintahan adalah Paku Alam. Namun apabila keduanya belum/tidak memenuhi syarat sebagai kepala daerah, maka mekanismenya diserahkan kepada pemerintah, karena Keraton yang berdaulat dan telah diakui oleh dunia internasional sebelum kemerdekaan RI, telah mengintegrasikan diri ke dalam  NKRI pada tanggal 19 Agustus 1945.

Oleh itu jika terjadi konsidisi tersebut di atas maka Presidenlah yang akan menunjuk pelaksana tugas sebagai Gubernur dan/atau wakil Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta sampai dengan Sultan Hamengku Buwono atau Paku Alam memenuhi syarat sebagai Gubernur atau wakil Gubernur (RUU DIY Versi DPD Pasal 19 ayat 5). Konsep semacam ini juga merupakan implementasi terhadap asas dekonsentrasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Perlu diingat disini bahwa Kasultanan dan Puro Pakualamanan telah berdiri jauh sebelum Indonesia berdiri. Suksesi kepemimpinannya telah teruji ratusan tahun yang lalu yaitu sejak tahun 1755.  Dengan demikian tidak diragukan lagi bahwa Kesultanan mampu menyelesaikan masalah suksesi kepemimpinan dengan kearifan lokal.

Patut dicatat, bahwa suksesi kepemimpinan di DIY jauh lebih baik dibandingkan dengan suksesi kepemimpinan nasional, yang secara kasat mata “berdarah-darah” (orde lama ke orde baru, orde baru ke orde reformasi), bahkan jauh lebih elegan dari suksesi kepemimpinan tingkat provinsi yang dilakukan melalui praktik politik uang dan juga memunculkan oligarki politik yang justru merusak prinsip-prinsip demokrasi konstitusional.

Perlu dicatat pula bahwa Kompas tertanggal 18 Januari 2011 mengemukakan bahwa dari 33 Gubernur, 17 diantaranya tersangkut masalah hukum. Ini berarti lebih dari 50% Provinsi di Indonesia memiliki Kepala Daerah yang tidak bersih dari persoalan hukum. Pertanyaannya adalah persoalan hukum apakah itu? Jawaban yang bersifat hipotetis adalah permasalahan hukum korupsi.

DPD RI berpendapat bahwa justru mekanisme yang telah digunakan oleh Kasultanan selama ratusan tahun itulah yang seharusnya  dikukuhkan dalam RUU sebagai sebuah bentuk penghormatan bukan malah membuat mekanisme baru yang bertentangan dengan kearifan lokal.

Demokrasi tidak bermakna tunggal pemilihan. Akar demokrasi harus menancap kuat pada sendi-sendi sosio kultural masyarakat. Itu berarti ketika mayoritas rakyat menyatakan kehendaknya (volente generale) untuk menetapkan pemimpin mereka maka disitulah demokrasi. Bukankah, kita sebagai sebuah bangsa yang besar mengakui dan telah mempratekkan bahwa musyawarah dapat secara aklamasi menetapkan seseorang sebagai pemimpin? Praktik itu sudah lama hidup dan berkembang di masyarakat kita dan harus terus tumbuh dan kembangkan.

Kesebelas, di dalam halaman 16 Keterangan Pemerintah disebutkan bahwa Pemerintah khawatir apabila sebagai kelemahan manusia yang bersifat alami maka sangat miris bila Sultan tersangkut masalah hukum sebagai konsekuensi digabungnya kesultanan dan pemerintahan. Pemerintah menambahkan, bila dipisahkan antara kesultanan dan pemerintahan maka tepatlah adagium yang menyatakan “the king can do no wrong”. Argumentasi tersebut seolah-olah hanya Sultan saja yang tidak boleh salah karena akan miris sekali. Sebaliknya pemimpin lainnya di negeri ini boleh salah dan kita tidak akan miris.

Kesan yang dimunculkan pemerintah seolah-olah Sri Sultan kebal hukum tidaklah benar, karena sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1947 tentang Penghapusan Pengadilan Raja di Jawa dan Sumatra, pemisahan strata pengadilan telah dihapuskan dan diserahkan sepenuhnya kepada Pengadilan Negara. Hal ini berarti Sri Sultan juga telah menundukkan diri pada sistem peradilan umum. Lebih lanjut, jauh sebelum adanya undang-undang tersebut, Peraturan Sri Sultan Hamengku Buwono VII Nomor 13/1 tertanggal 21 Agustus 1919 memberikan ruang untuk dilakukan gugatan kepada Sri Sultan.

Perlu diingat bahwa di atas Gubernur masih ada pemimpin tertinggi negeri ini yaitu Presiden. Presiden sebagai makhluk biasa (manusia) tentunya juga tidak luput dari kesalahan. Dengan demikian, kekhawatiran tersebut sangat tidak beralasan, karena kesalahan bisa terjadi pada siapa pun juga tanpa pandang bulu. Oleh karena itu, baik Presiden maupun Gubernur, sekalipun Gubernur itu adalah Sultan, maka jika melakukan pelanggaran hukum harus ada tindakan hukum terhadapnya.

2. PENDAPAT DPD RI TERHADAP RUU KEISTIMEWAAN PROVINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA

Hadirin yang kami muliakan,

Sebagaimana diketahui bersama bahwa RUU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang disusun Pemerintah, terdiri dari 12 bab dengan 40 pasal, yaitu:

Bab I               : Ketentuan Umum

Bab II              : Batas dan Pembagian Wilayah

Bab III             : Asas dan Tujuan

Bab IV            : Kewenangan

Bab V             : Bentuk dan Susunan Pemerintahan

Bab VI            : Tata Cara Pengisian Jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur

Bab VII           : Pelaksanaan Urusan Istimewa

Bab VIII          : Peraturan Gubernur Utama, Perdais, Perda Provinsi, dan Peraturan Gubernur

Bab IX            : Pendanaan

Bab X             : Ketentuan Lain-lain

Bab XI            : Ketentuan Peralihan

Bab XII           : Ketentuan Penutup

Rancangan Undang-Undang tentang Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang ajukan Pemerintah menurut Pandangan DPD RI memiliki : kelemahan konstitusional, kelemahan materi muatan, dan kelemahan teknik perancangan (legislative drafting) yang diuraikan sebagai berikut:

Pertama, Kelemahan Konstitusional

1.      Ketentuan-ketentuan dalam Pasal 1 angka 15 RUU K DIY membatasi Perda Provinsi DIY hanya untuk mengatur lebih lanjut Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Padahal menurut Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi: Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan, maka seharusnya Perda Provinsi DIY tidak hanya sebatas mengatur lebih lanjut Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah namun juga undang-undang lain sepanjang untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana dijamin dalam Konstitusi.

2.      Pasal 7 ayat (1) RUU ini bermakna terlalu sempit karena kewenangan Provinsi DIY hanya mencakup di Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Padahal menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945  Pasal 18 ayat (2) yang berbunyi: Pemerintah daerah provinsi, daerah Kabupaten, dan Kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, maka seharusnya kewenangan Provinsi DIY tidak hanya sebatas mengatur lebih lanjut Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah namun juga undang-undang lain sepanjang untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana dijamin dalam Konstitusi.

3.      Di dalam Pasal 8 ayat (2) RUU disebutkan bahwa “Pemerintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta terdiri atas Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama, Pemerintah Daerah Provinsi dan DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta”. Konstruksi sistem pemerintahan seperti ini bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 karena berdasarkan Pasal 18 ayat (4) kepala pemerintahan daerah provinsi adalah Gubernur. Keberadaan Gubernur Utama akan menciptakan dualisme pemerintahan yang secara mutatis mutandis melanggar prinsip negara hukum cq kepastian hukum (Pasal 1 ayat (3) jo Pasal 28D ayat (1) UUD 1945).

4.      Ketentuan Pasal 17 ayat (1) RUU secara eksplisit mengukukuhkan adanya stratifikasi sosial di DIY dengan membuat tiga stratifikasi dalam pencalonan Gubernur. Stratifikasi ini bertentangan dengan prinsip Negara hukum yang yang diatur dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yaitu equality before the law dan Pasal 27 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi: Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya. Demikian pula dengan ketentuan Pasal 28D ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi: Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum.

Kedua, Kelemahan Materi Muatan

1.      Susunan pemerintahan pada Pasal 8 ayat (2) RUU sangat ”manipulatif” karena seolah-olah Sri Sultan dan Paku Alam adalah gubernur. Padahal ketika istilah Gubernur utama dan Wakil Gubernur Utama dihilangkan sehingga muncullah nama Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam maka tidak ada perbedaan antara Gubernur Utama dengan Sri Sultan. Dengan demikian tanpa adanya penyebutan Gubernur utama, posisi sultan juga tetap. Hal ini dikarenakan masih ada Gubernur dan Wakil Gubernur yang berkedudukan sebagai Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Provinsi DIY yang dijabat oleh orang lain.

2.      Justru kekhawatiran ke depan adalah apabila ada dualisme kepemimpinan gubernur ini dalam penyelenggaraan pemerintahan provinsi DIY maka bisa menimbulkan konflik. Mekanisme praktik seperti ini mengingatkan kita pada politik “kompeni” Belanda yang menciptakan politik devide et impera (politik memecah belah) yang menempatkan Sultan sebagai simbol dan Patih sebagai penyelenggara pemerintahan. (dengan kata lain Pemerintah ingin mempraktekkan kembali politik devide et impera di Yogyakarta) Jika daerah yang bersifat istimewa diperlakukan demikian bagaimana dengan daerah yang tidak mempunyai keistimewaan.

3.      Perlu dipahami bersama bahwa model yang seperti ini sejak 1 Agustus 1945 ketika jabatan pepatih dalem kosong, Sri Sultan Hamengku Buwono IX mengambil oper dan menjalankan tugas dan  kekuasaan Pepatih dalem dan berkantor di Kepatihan. Hal ini membuktikan bahwa Sri Sultan pada saat itu telah melakukan “perlawanan” terhadap politik devide et impera mengingat keberadaan Pepatih Dalem merupakan produk hukum kolonial. Apakah hal ini akan diulang kembali di masa demokrasi Indonesia sedang marak-maraknya?

4.      Pasal 9 ayat (3) RUU mempunyai kelemahan karena  kelembagaan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama harus diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah apalagi PP itu atas usul Sri Sultan Hamengku Buwono dan Sri Paku Alam. Pembuatan Peraturan Pemerintah sesungguhnya adalah kewenangan konstitusional Presiden sebagaimana ditentukan pada Pasal 5 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sehingga tawaran Pasal 9 ayat (3) RUU merupakan tawaran pembohongan konstitusional.

5.      Ketentuan pada Pasal 14  RUU “obscure/kabur” karena pada prinsip/asas diketentuan-ketentuan sebelumnya menghendaki check and balances power. Dalam pembentukan Perda/Perdais pun sama. Dengan adanya ketentuan Pasal 14 ini kedudukan Gubernur direduksi menjadi “bawahan/pembantu” Gubernur Utama.

Selain itu juga terjadi pencampur adukan kewenangan. Pada ketentuan dimuka dipisahkan kewenangan Gubernur Utama adalah dalam bidang keistimewaan Yogyakarta sedangkan kewenangan Gubernur adalah dalam bidang pemerintahan daerah berdasarkan Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Dengan demikian bentuk pemerintahannya semakin tidak jelas/kacau. Disinilah asas Efekftifitas Pemerintahan yang tercantum dalam Pasal 4 RUU justru tidak terintegrasi dengan baik. Justru dengan adanya Gubernur Utama dan Gubernur maka pemerintahannya semakin gemuk (fat beaucracy) dan tidak efektif. Inilah bukti bahwa RUU ini tidak konsisten dengan paradigmanya.

6.      Pada Pasal 16 RUU terjadi pencampur adukan makna demokrasi. Sebagai kekuatan politik yang dipilih rakyat melalui Pemilu seharusnya DPRD berkonsultasi dan mengikuti aspirasi konstituen (rakyat). Ketika wakil rakyat (DPRD) melakukan hal itu justru kepada Gubernur Utama maka yang terjadi adalah suatu bentuk pemerintahan otoritarian.

7.      Dalam ketentuan Pasal 17 ayat (4) dan ayat (6) RUU terdapat pembatasan hak untuk dipilih tanpa ada alasan yang kuat dari sisi legal policy. Alasan yang ada atas pembatasan tersebut hanya karena beda stratifikasi sosial. Hal ini tentunya sangat bertentangan dengan HAM (merendahkan martabat manusia) dan prinsip equality before the law.

8.      Ketentuan Pasal 24 ayat (2) RUU tidak sinkron dengan ketentuan tentang pembentukan Perdais sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 14, karena dalam ketentuan sebelumnya Pemerintah bukan merupakan pihak yang berwenang membentuk Perdais. Persetujuan Pemerintah dalam ketentuan ini menandakan Pemerintah adalah pihak yang terlibat dalam penyusunan Perdais.

9.      Ketentuan pada Pasal 27 ayat (2) RUU yang berbunyi:

(1)       Gubernur Utama berwenang membentuk peraturan dan keputusan Gubernur Utama.

(2)       Peraturan dan Keputusan Gubernur Utama sebelum diberlakukan, mendapat pengesahan dari Menteri Dalam Negeri.

(3)       Peraturan dan Keputusan Gubernur Utama sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diundangkan dalam Lembaran Daerah.

Sangat bernuansa politik, bukan hukum, karena ada pengesahan dari Pusat. Sebaiknya batal tidaknya peraturan melalui uji materiil maupun formil di pengadilan.

Ketiga, Kelemahan Teknik Perancangan (Legislative Drafting)

1.      Pada Pasal 1 angka 12 yang berbunyi: “Peraturan Gubernur Utama adalah peraturan yang dibentuk oleh Gubernur Utama untuk menyelenggarakan kewenangannya berdasarkan Undang-Undang ini dan diundangkan dalam Lembaran Daerah” dan angka 13 yang berbunyi “Keputusan Gubernur Utama, adalah keputusan yang ditetapkan oleh Gubernur Utama untuk menyelenggarakan kewenangannya berdasarkan undang-undang ini” belum menunjukkan perbedaan yang signifikan antara peraturan (regeling) dan keputusan (beschikking). Seharusnya sifatnya juga diatur sehingga jelas perbedaannya. Salah satu sifat peraturan adalah umum, sedangkan sifat dari keputusan adalah berlaku individual, konkrit, dan final.

2.      Pada Pasal 5 ayat (2) huruf c yang berbunyi “pembagian kekuasaan antara DPRD Provinsi DIY, Gubernur dan Wakil Gubernur, dan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama.” Penggunaan terminologi “pembagian kekuasaan” pada ketentuan ini tidak tepat karena pada prinsipnya pemerintahan daerah sudah berada pada cabang kekuasaan eksekutif (executive power) dan kekuasaan eksekutif ini tentunya tidak dapat dibagi lagi (teori Trias Politica). Yang dapat dilakukan adalah desentralisasi dalam cabang kekuasaan eksekutif. Seharusnya disini adalah “pembagian kewenangan”/authority sharing antara DPRD, Gubernur dan Wakil Gubernur, dan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama.

3.      Penggunaan terminologi “mekanisme penyeimbang” pada Pasal 5 ayat (2) huruf d juga tidak jelas maksudnya. Kalau maksudnya checks and balances power seharusnya digunakan terminologi: “hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan” antara Pemerintah Daerah Provinsi dan DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

4.      Ketentuan Pasal 28 ayat (6) RUU ini tidak sinkron dengan ketentuan tentang pembentukan Perdais karena dalam ketentuan sebelumnya Pemerintah bukan merupakan pihak yang berwenang membentuk Perdais. Merujuk pada ketentuan Pasal 1 angka 14, Persetujuan Pemerintah dalam ketentuan ini menandakan Pemerintah adalah pihak yang terlibat dalam penyusunan Perdais. Ketentuan ini juga sangat tidak menghargai keistimewaan DIY mengingat campur tangan Pusat cukup besar dalam pengesahan Perdais.

5.      Ketentuan Pasal 39 RUU terlalu berlebihan karena termasuk ”peraturan perundang-undangan” tersebut tentunya juga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Lihat Pasal 7 ayat (1) UU 10/2004). Dengan demikian tidak logis undang-undang ini sebagai lex inferiori mengenyampingkan konstitusi sebagai lex superiori.

DPD RI menyadari bahwa hukum positif masih belum memberikan kewenangan untuk menyampaikan Daftar Inventarisasi Masalah dalam mekanisme pembahasan RUU bersama DPR dan Pemerintah. Namun DPD RI juga berpandangan bahwa selama ini dalam praktik telah terjadi penyimpangan dari hukum positif yaitu seharusnya Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) itu berasal dari DPR apabila RUU berasal dari Pemerintah, namun yang terjadi adalah DIM tidak dari DPR tetapi dari fraksi-fraksi. Maka dari itu dengan tidak bermaksud mengikuti “kelaziman” yang salah selama ini maka berdasarkan delegasi atributif kewenangan DPD sebagaimana dijamin dalam Pasal 22D ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indoenesia Tahun 1945 maka DPD RI juga mengajukan Daftar Inventarisasi Masalah sebagaimana terlampir dalam pandangan ini.

3. PENDAPAT DPD RI TERHADAP PENGAKUAN DAN PENGHORMATAN DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA DALAM SISTEM PEMERINTAHAN NEGARA KESATUAN REPUBLIK INDONESIA

Hadirin sekalian yang kami muliakan.

Terlepas dari RUU beserta Keterangan Pemerintah sebagaimana diuraikan di atas, DPD RI berpendapat bahwa penghormatan dan pengakuan keistimewaan DIY merupakan sebuah keniscayaan dalam suatu RUU yang responsif. Menurut Nonet dan Selznick, hukum responsif adalah hukum yang mengakomodasi aspirasi dan bersendikan kebutuhan hukum rakyat, bukan kepentingan penguasa. Dengan demikian sebagai bentuk pertanggungjawaban kelembagaan kepada konstituen, DPD RI mendorong terbentuknya RUU guna menjamin terlaksanakannya keistimewaan DIY dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana terlampir dalam pandangan ini.

Sejarah telah membuktikan bahwa eksistensi Yogyakarta sebagai suatu persekutuan hukum otonom telah diakui, baik pada saat bangsa Indonesia masih dibawah kekuasaan Pemerintah Hindia Belanda maupun pada saat pendudukan Bala Tentara Jepang. Bahkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hasil amandemen juga mempertegas eksistensi ini melalui Pasal 18B.

Legitimasi pemerintahan tidak lain adalah hak untuk memerintah atas dasar perpaduan antara prinsip-prinsip moral universal dengan cita-cita serta kenyataan historis di dalam suatu nation yang bersifat heterogen. Legitimasi adalah konsep politik historis yang tidak kebal terhadap perubahan politik. Meskipun demikian di dalamnya terdapat patokan-patokan dasar yang relatif berdaya tahan (resilient) sepanjang kandungan visi progresifnya cukup dominan. (Mochtar Pabottinggi, 1995).

Pemahaman semacam itu memberikan gambaran bahwa legitimasi tidak hanya sekedar menuangkan prinsip-prinsip universal yang berlaku sekarang ini, seperti prinsip demokrasi dan hak asasi manusia, melainkan harus mempertimbangkan pula kenyataan sejarah dari suatu bangsa.

Sadar ataupun tidak, konsep legitimasi seperti itu sering dilakukan oleh para elit politik negeri ini ketika mereka membangun legitimasi demi memperoleh dukungan rakyat dalam meraih atau mempertahankan jabatan-jabatan politik negeri ini. Sekedar contoh adalah makin maraknya otobiografi (penulisan sejarah hidup) elit politik setelah mereka menduduki posisi strategis jabatan politik. Dengan demikian tidaklah berlebihan jika perdebatan panjang tentang status keistimewaan Yogyakarta juga dikembalikan pada konsep dasar legitimasi tersebut.

Dalam konteks Indonesia, penentu terpenting legitimasi selamanya adalah gagasan-gagasan yang secara historik disantuni dan dimiliki bersama. Gagasan-gagasan yang dulunya menggerakkan para pendahulu kita untuk membentuk nation. Oleh sebab itu pilihan gaya legitimasi bagi keistimewaan Yogyakarta melalui undang-undang, tidak semata-mata hanya menyangkut bagaimana mengimplementasikan demokrasi prosedural, melainkan juga harus memperhatikan kenyataan dan sosio historis yang melatar belakanginya. Dengan kata lain gaya legitimasi keistimewaan Yogyakarta tidak hanya sebatas mengambil model prinsip-prinsip moral universal (misal demokratisasi) semata, melainkan juga harus mempertimbangankan latar belakang sejarah yang menyebabkan Yogyakarta diberi status sebagai Daerah Istimewa.

Ditinjau dari aspek teori integrasi, keberadaan Daerah Istimewa Yogyakarta disebabkan oleh adanya kesepakatan (baca: Perjanjian/kontrak politik) antara Pemerintah Pusat (Cq. Presiden Soekarno) dengan pemegang kekuasaan di kedua Swapraja yang berada di Yogyakarta, yakni Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman. Kesepakatan itu diwujudkan dalam sebuah Piagam Presiden Soekarno tertanggal 19 Agustus 1945 yang isinya antara lain mendudukkan posisi Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri Paduka Paku Alam VIII pada posisi semula. Piagam ini kemudian mendapat respon dengan keluarnya Amanat Sri Sultan HB IX dan Sri Paduka Paku Alam VIII pada tanggal 5 September 1945 yang pada intinya mendukung Kemerdekaan RI serta masuk menjadi wilayah NKRI dan disebut sebagai Daerah Istimewa Negara Republik Indonesia.

Kesepakatan tersebut membuktikan bahwa teori kontrak sosial yang dikemukakan oleh JJ. Rousseau juga diimplementasikan dalam menyusun Negara Indonesia Merdeka. Tanpa ada kesepakatan tersebut, mungkin Negara Kesatuan RI yang diproklamasikan pada pada tanggal 17 Agustus 1945 tidak berbentuk seperti sekarang ini. Terlebih lagi keberadaan Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman juga telah diakui sebagai persekutuan hukum otonom yang mempunyai kewenangan untuk mengatur urusan-urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangga sendiri jauh hari sebelum Indonesia merdeka.

Pada zaman penjajahan Belanda ada 250 (dua ratus lima puluh) adatrechtsgemeenschappen (masyarakat hukum adat) yang masing-masing memiliki otonomi yang sangat luas, termasuk Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman. Kedua daerah ini dalam bahasa Belanda dinamakan Vorstenlanden atau Kerajaan. Masing-masing masyarakat hukum adat ini diikat secara politis pada Pemerintah Hindia Belanda dengan Korte Verklaring (pernyataan singkat) kalau kecil dan Lange Contracten (kontrak panjang) kalau besar. Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman termasuk kategori Lange Contracten. (Selo Sumardjan, 1998).

Hal ini menunjukkan bahwa keberadaan Yogyakarta (Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman) secara sosio historis sudah diakui oleh Pemerintahan Hindia Belanda. Sangatlah ironis jika pengakuan yang sudah berlangsung sepanjang sejarah bangsa Indonesia ini mengalami degradasi (penurunan) dan tingkat legitimasinya kembali diragukan sejalan dengan arus reformasi dan merebaknya ephoria demokrasi di Indonesia. Akankah kita menafikan sejarah bangsa ini, hanya karena tuntutan gaya legitimasi yang bersumber pada demokrasi prosedural liberalistik?

Tidak dapat dipungkiri bahwa Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman – khususnya Sri Sultan HB IX dan Sri Paduka Paku Alam VIII – mempunyai andil yang sangat besar dalam membangun Negara Indonesia Merdeka. Sejak zaman perjuangan menentang penjajahan sampai menjelang Kemerdekaan RI peran kedua tokoh tersebut sangat menonjol. Bahkan melalui berbagai macam kebijaksanaan yang diambil oleh Sri Sultan HB IX dan Sri Paduka Paku Alam VIII selalu memberikan kontribusi yang sangat besar dalam rangka menegakkan kedaulatan dan martabat negara bangsa.

Untuk melaksanakan sistem pemerintahan-pun, Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman juga selalu melakukan penyesuaian-penyesuaian dengan sistem pemerintahan negara dan birokrasi modern. Penyesuaian-penyesuaian tersebut dilakukan melalui produk hukum yang dikeluarkan baik oleh Sri Sultan HB IX maupun Sri Paduka Paku Alam VIII. Contoh produk hukum tersebut adalah Maklumat No. 18 tahun 1946 yang mengatur tentang pembentukan DPR-DPR diseluruh Daerah Istimewa Yogyakarta dan Maklumat No. 7/1945, 14/1946 dan 17/1946 yang berisi tentang pembentukan DPR Kelurahan.

Keberadaan DPR-DPR diseluruh wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta tersebut pada hakikatnya merupakan respon Sri Sultan HB IX dan Sri Paku Alam VIII atas keluarnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Pembentukan Komite Nasional Indonesia Daerah (KNID), padahal menurut Pasal 1 Undang-Undang tersebut Yogyakarta dan Surakarta dikecualikan. Hal ini membuktikan sikap demokratis dari kedua tokoh tersebut. Berkat adanya langkah-langkah penyesuaian inilah legitimasi Daerah Istimewa Yogyakarta makin lama makin menguat.

Perdebatan dalam pembahasan RUU Keistimewaan Yogyakarta yang sampai sekarang masih belum ada titik temu adalah menyangkut penentuan Kepala Daerah. Bahkan semakin dipicu setelah ada ungkapan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono bahwa sistem monarki bertabrakan dengan demokrasi. Diakui maupun tidak, sumber dari perdebatan itu terletak pada ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indoenesia Tahun 1945 yang memang sejak semula menimbulkan dilema konstitusional bagi Daerah Istimewa Yogyakarta.

Ketika Kemerdekaan Republik Indonesia diproklamasikan, Sultan Hamengku Buwono IX menyatakan diri bahwa Nagari Ngayogyakarto merupakan bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia dan tunduk pada kekuasaan pemerintahan Republik Indonesia. Pada saat itu juga Pemerintah Pusat (Presiden) memberikan/mengeluarkan Piagam Kedudukan pada tanggal 19 Agustus 1945 yang menetapkan Sultan Hamengku Buwono IX, sebagai Pemimpin di Yogyakarta, dan diberi kedudukan istimewa. Bahkan sampai sekarang Piagam Kedudukan yang diberikan Presiden Soekarno kepada Sultan Hamengku Buwono IX tersebut belum dicabut.

Jika dirunut dari aspek sejarah, keluarnya piagam tersebut pada intinya  bermula dari adanya sumbangan pendapat dari GPH. Puruboyo pada sidang PPKI (Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia) pada tanggal 19 Agustus 1945 di saat membahas tentang pembagian Indonesia menjadi daerah-daerah. Pada saat itu GPH. Puruboyo mengatakan:

“Sekarang sudah banyak kekuasaan Pemerintah diserahkan kepada Kooti, maka kalau itu diambil lagi, akan menggoncangkan keadaan. Bagaimana vormnya dikemudian hari, itu dapat dirundingkan lagi. Untuk waktu sekarang ini sebaiknya ditetapkan begitu, sedangkan vorm, bentuk Kooti-kooti bisa dirundingkan dikemudian hari. Tetapi buat sekarang, sebab sebagian besar daripada pemerintahan sudah diserahkan kepada Kooti, maka saya usulkan supaya sekarang yang belum bisa diserahkan ke Tianbu, saya usulkan supaya bisa juga diserahkan saja; bisa dijalankan seperti itu dengan 100% zelfbestuur, lalu Pemerintah Pusat mengawasi segala pekerjaan”.

Usul tersebut di atas kemudian didukung oleh Bapak bangsa lainnya seperti Moh. Hatta, Suroso, Surjohamidjojo, dan Soepomo. Kemudian dalam politik perundang-undangan Indonesia yang mengatur tentang pemerintahan daerah selalu menyertakan keberadaan Keistimewaan Yogyakarta.

Jika kita mencermati teori terbentuknya suatu organisasi kekuasaan yang disebut Negara, CF. Birch mengemukakan bahwa terbentuknya negara bersumber dari teori integrasi yaitu:

Pertama : integrasi nasional adalah proses menyatunya kelompok-kelompok masyarakat dalam bidang politik/historis, sosio/kultural, interaksi (transportasi/komunikasi) dan ekonomis, sehingga menjadi kelompok yang lebih besar daripada kelompok daerah (regional), tetapi bukan kelompok internasional yang mempunyai identitas berbeda dari kelompok lain sesamanya.

Kedua : integrasi negara yakni proses munculnya kelompok penguasa yang menguasai wilayah bangsa itu secara bertahap yakni (a) menundukkan saingan-saingannya; (b) menentukan batas-batas kekuasaannya; (c) menciptakan polisi dan pengadilan untuk menciptakan ketertiban; dan (d) tahap penetrasi administrasi yaitu pembentukan birokrasi untuk melaksanakan undang-undang dan pengumpulan pajak.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa Piagam kedudukan yang dikeluarkan oleh Presiden Soekarno pada tanggal 19 Agustus 1945 merupakan implementasi teori integrasi sebagaimana dikemukakan oleh CF. Birch. Oleh sebab itu pandangan pemerintah yang menginginkan keistimewaan Yogyakarta dihilangkan dari “akarnya” sungguh merupakan langkah untuk membangun sebuah “teori baru” tanpa dasar pengujian yang kuat sekaligus merupakan bentuk pengingkaran terhadap kehendak para pendiri negara.

Keputusan tentang keberlangsungan Keistimewaan Yogyakarta memang ada pada pemerintah pusat melalui kesepakatan bersama antara Presiden dan DPR RI. Namun demikian keputusan yang bijak wajib untuk dilakukan, karena bagi sebagian besar masyarakat Yogyakarta, keistimewaan itu tidak hanya sekedar menyangkut aspek kekuasaan politik, melainkan lebih dominan aspek cultural yang secara historis disantuni dan dimiliki bersama.

Bagi masyarakat Yogyakarta keistimewaan itu tidak hanya bermakna pada pemberian hak previlage bagi keturunan Sultan dan Paku Alam dalam birokrasi pemerintahan. Keistimewaan Yogyakarta adalah sebuah kehormatan dan harga diri masyarakat Yogyakarta yang dalam sejarah perjalanan negara bangsa ini diberi tempat dan diakui secara konstitusional. Berpijak dari kenyataan itulah, maka ketika orang meributkan kekhususan atau keistimewaan suatu daerah, ukuran yang dipergunakan menjadi bersifat politis. Kepastian hukum tentang daerah itu bisa dibentuk sebagai daerah Khusus atau daerah istimewa belum ada. Sehingga ukuran tersebut kemudian menjadi ambigu dan ditafsirkan dengan berbagai macam pendekatan. Pertanyaannya adalah bagaimana dengan Yogyakarta? Apa istimewanya?.

Untuk mengukur keistimewaan suatu daerah khususnya yang berkaitan dengan keberadaan zelfbestuurende lanschappen adalah:

a.      Kesejarahan eksistensi dan perkembangan organisasi persekutuan hukum;

b.      Organisasi persekutuan hukum dan wewenang yang dimiliki;

c.      Kemampuan Organisasi persekutuan hukum dalam menyesuaikan diri terhadap perkembangan sistem politik ketatanegaraan;

d.      Kontribusi organisasi persekutuan hukum terhadap kesejahteraan masyarakat, keberadaan bangsa dan negara; dan

e.      Kemampuan dalam menampung tuntutan demokratisasi dan pluralisme.

Kriteria tersebut di atas yang harus dipergunakan dalam penentuan sistem pemerintahan DIY yang sebelumnya adalah persekutuan hukum berdasarkan hukum asli Indonesia.

DPD mengingatkan bahwa keistimewaan Yogyakarta telah ada dan keberadaannya bersamaan dengan ada dan keberadaan Negara Republik Indonesia. Keistimewaan Yogyakarta bukan diberikan oleh Presiden sekarang ini dengan cara memberikan tanda keistimewaan berupa Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama.

IV. PENUTUP

Pimpinan dan Bapak/Ibu Anggota Komisi II DPR,

Menteri Dalam Negeri beserta jajarannya,

Menteri Hukum dan HAM beserta jajarannya,

Rekan-Rekan DPD RI yang kami banggakan,

Serta hadirin sekalian.

Selanjutnya dari segi substansi, bagi masyarakat Yogyakarta Keistimewaan Yogyakarta tidak hanya dalam konteks budaya semata tapi juga menyangkut tata pemerintahan. Posisi Sri Sultan Hamengkubuwono dan Sri Paku Alam langsung ditetapkan sebagai gubernur dan wakil gubernur tanpa harus melalui mekansime pilkada DPRD maupun pemilukada sebagaimana diusulkan Pemerintah. Namun tampaknya Pemerintah Pusat menanggapi respon masyarakat terkait RUU Keistimewaan DIY secara reaksioner.

Menteri Dalam Negeri Gawaman Fauzi bahkan tanpa tedeng aling-aling mempertanyakan keterwakilan aspirasi masyarakat Yogyakarta dalam aksi massa rakyat Yogyakarta. Tidak hanya itu saja, hasil keputusan DPRD Provinsi Yogyakarta yang menginginkan Sri Sultan Hamengkubuwono X dan Sri Paku Alam IX langsung ditetapkan menjadi gubernur dan wakil gubernur ternyata tidak digubris oleh pemerintah pusat.

Namun yang terjadi, respons pemerintah pusat ini seakan menjadi bukti bahwa memang Pemerintah tidak pernah paham atas aspirasi rakyatnya. Setiap kondisi, keunikan lokal, catatan kesejarahan atas sebuah wilayah terpaksa harus dihilangkan dan tunduk kepada undang-undang semata. Padahal dalam konstitusi, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indoenesia Tahun 1945 tertuang jelas bahwa negara harus melindungi dan mengayomi kearifan maupun budaya lokal baik dalam konteks sosial budaya maupun juga politik.

Sayangnya dalam dinamika kontroversi RUU Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta yang seharusnya bisa dijadikan wahana pembelajaran berpolitik dan berdemokrasi bagi rakyat mengalami pergeseran makna. Isu RUU Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta terjebak dalam konteks konflik elite-elite politik dan mengabaikan peran maupun hak partisipasi dari rakyat (khususnya masyarakat Yogyakarta) untuk mengurus diri sendiri tanpa harus memisahkan dari Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Fakta demokrasi menunjukkan rakyat Yogyakarta masih menghendaki suksesi melalui penetapan Sri Sultan sebagai Gubernur dan Sri Paku Alam sebagai Wakil Gubernur. Fakta tersebut adalah hasil survey Kompas, Keputusan DPRD, survey UMY, UGM, sangat nyata menghendaki penetapan.

Oleh sebab itu, kita semua perlu secara arif dan bijaksana sebagai negarawan untuk mendengarkan degub jantung rakyat sebelum rakyat menentukan sendiri jalannya sebagaimana yang selama ini disuarakan yaitu akan dilakukan referendum.

Jakarta, 2 Februari 2011
DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA PIMPINAN KOMITE I K e t u a, H. DANI ANWAR
Wakil Ketua, Dra. ENI KHAIRANI, M.Si.	Wakil Ketua, FERRY FX TINGGOGOY

Bagikan